危老條例沒說清楚的盲點 ─都更的難題，危老也不例外
為了解決老舊房屋更新速度停滯不前的諸多問題，及「都市更新條例」修正草案還躺在立法院之盲點，內政部推動「都市危險及老舊建築物加速重建條例（簡稱危老條例）」立法，並經 總統於民國一○六年五月十日公布施行。
該條例第一條，開宗明義：「為因應潛在災害風險，加速都市計畫範圍內危險及老舊瀕危建築物之重建，改善居住環境，提升建築安全與國民生活品質，特制定本條例。」
屋齡三十年以上可危老都更
根據第三條規定：本條例適用範圍，為都市計畫範圍內非經目的事業主管機關指定具有歷史、文化、藝術及紀念價值，且符合下列各款之一之合法建築物：
一、經建築主管機關依建築法規、災害防救法規通知限期拆除、逕予強制拆除，或評估有危險之虞應限期補強或拆除者。
二、經結構安全性能評估結果未達最低等級者。
三、屋齡三十年以上，經結構安全性能評估結果之建築物耐震能力未達一定標準，且改善不具效益或未設置昇降設備者。
前項合法建築物重建時，得合併鄰接之建築物基地或土地辦理。但鄰接之建築物基地或土地之面積，不得超過該建築物基地面積。
本條例施行前已依建築法第八十一條、第八十二條拆除之危險建築物，其基地未完成重建者，得於本條例施行日起三年內，依本條例規定申請重建。
第五條則規定：前項重建計畫之申請，施行期限至中華民國一百十六年五月三十一日止。也就是說，危老條例的各項更新重建計畫之申請只有十年的期間。
針對都更條例審議過程過於冗長問題，「危老條例」則希望透過縮短審議時程，將時間壓縮在一個月內，進而加速促進屋齡超過三十年之老舊房屋的更新，內政部更訂出今（一○七）年五一五件的重建計畫目標，但至一○七年六月全台申請數僅只三○件，核定十四件，其中新北市第一，申請十七件，核定十件。
老實說，民眾應該樂意看到政府重視老舊房子的安全問題及市容景觀的改善，但如果細究「危老條例」的法令規定，又不禁讓人質疑「危老條例」的實施成效會否不彰。
未能樂觀看待「危老條例」的成效，關鍵在於「都市更新條例」所碰到的各道難題，「危老條例」也未能倖免而例外。亦即，縱然政府重視而特別過關，但其相關法條過於簡單，難謂不是掛一漏萬。
都更條例四大階段
根據現行《都市更新條例》都市更新流程，主要區分為「劃定更新地區或單元」、「都市更新事業概要」、「都市更新事業計畫」及「都市更新權利變換計畫」四個階段。
一、劃定更新地區或單元：透過擬定都市更新計畫，來進行劃定更新地區或劃定都市更新單元。更新地區是由政府劃定，更新單元則是由土地及合法建築物所有權人依相關規定申請（申請更新單元劃定）。
二、更新單元劃定後，由申請人取得更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人數及面積超過十分之一以上同意門檻，舉辦概要公聽會後，向市政府申請核准事業概要。
三、實施者整合更新單元內所有權人參與都市更新之意願，並取得都市更新條例第二十二條規定之同意比例，且於舉辦事業計畫公聽會後，擬具事業計畫申請報核程序，由主管機關審查，經過公告公開展覽三十天，再提請審議會審議通過後，由市政府核定實施，如果是採協議合建即可進入計畫執行階段，採取權利變換實施者，則尚須擬定權利變換計畫。
四、事業計畫核定實施後，實施者要依照計畫的內容進行權利變換意願調查及土地相關權利的協調處理，並委託三家估價師事務所，進行估價，且通知相關權利人參與選配，依照選配的結果擬定權利變換計畫，辦理報核程序。權利變換計畫經過審議通過後，由市政府核定實施，即可進入計畫執行階段。
不過，台北市政府於民國一○一年依規定，接受建商請求「代拆」文林苑不同意戶王家，結果因社運人士介入，引發社會爭議，此案並申請大法官解釋。
文林苑爭議牽動都更修法
司法院大法官在民國一○二年四月二十六日做出「釋字第 七○九 號」解釋文，明白指出，都更條例第十條第一、第二項及第十九條第三項前段違反正當行政程序，違背《憲法》保障人民財產權、居住自由，一年內應修正，逾期失效。
而理由書中指出，都更條例第十條第一項，對於主管機關「核准都更事業概要」的程序規定，未明定應設置委員會等適當組織審議，也沒讓利害關係人有知悉相關資訊及陳述意見機會。
其次，第二項規定，只要得到都更權利人及面積超過十分之一的比率支持，就可「申請核准都更概要」，大法官認為法定同意比率太低。
另第十九條第三項前段規定，擬定都更計畫或變更後、送審議前，未要求主管機關將相關資訊分別送達相關土地所有權人，也沒規定應舉辦聽證會，亦不需將採納與否理由之核定結果，送達當事人和關係人，也不合理。
但內政部直至一○六年底，才將《都市更新條例》修正草案送進立法院，雖然已通過委員會審查，但迄今仍未通過。
在這之前，大法官的解釋文，讓「文林苑都更爭議」變成了都市更新送審案件的緊箍咒，各縣市政府的都審委員會無不「戒慎恐懼」、「如履薄冰」、「投鼠忌器」。
老舊房子重建要數百年
截至去年第四季，全台三十年以上屋齡的房屋約有三九七萬餘戶，其中，台北市五十九萬七千多戶，新北市六十七萬六千戶，合計約一二七萬戶，根據統計，民國九十五年至一○五年間所通過核定的都更案僅四四九案，平均每年約四十案、二千戶，待更新的物件若依此速度「龜速」進行的話，恐怕得要數百年才有辦法消化。
原本《都市更新條例》是採取少數服從多數的觀念，以「多數決」來促進都市更新，但很多都更案件在送審過程，都更委員都會要求實施者可以「溝通」、「再溝通」，造成非「百分之百」同意，案子難以過關。
現行都更案常因一個或少數「釘子戶」的橫加作梗，形成少數「掣肘」多數，或是少數「勒索」多數，令人遺憾的結果。
但全國的老舊房子如此多，尤其一○五年二月六日在台南市永康發生維冠大樓倒塌案，造成多人喪生的不幸事件，當時，前內政部長李鴻源就提出警語，指台北市若發生超過六級以上地震，會倒四千棟房子，他倡導「防災型都更」觀念，呼籲政府針對耐震力不足的建物進行整建維護或拆除重建。
危老條例不是在切西瓜
為了解決不同意的「釘子戶」問題，進而將《都市更新條例》三分之二、四分之三的人與面積規定，修法改成八○％的人與八○％的面積，取最大的公約數，期盼多數尊重少數不同意戶之程序正義後，得有機會強制執行拆除改建之難處。
也因此，危老條例再特別針對「同意戶」與「不同意戶」進行切割。例如，一個都更單元內有六五％的民眾願意都更，另三五％的人不同意，無法達到「百分之百」時，就把三五％不同意戶切出去，如此一來，這六五％同意戶就可以變成另一個「百分之百」同意比例。
但老實說，研定法條的立意雖好，但卻仍有盲點，因為就都市更新來說，並不能像切西瓜般「對半切」或是「六五％對三五％切」的思維模式，主要是在一個都更單元內，那些百分之十，或者不到百分之一的不同意戶的位置，並不全然都在「一起」，它可能分布在中心點或四個角落，或是不規則的散落在區域內。
而縱使，假設那些六五％同意的比例都位在同一邊，可以單獨變成「百分之百」，不管另三五％不同意戶，但原本一塊完整街廓的大基地，經劃入更新單元後，依法可以蓋十五樓高的大樓，並設置坡道式平面停車位。如今，因為基地縮小，即使其原容積及法定容積獎勵的倍數仍維持（表一），但可能因基地狹窄，可建樓高受限，又只能興建機械停車位，因此不僅房子變矮了，而且緊鄰高低及新舊夾雜的樓房，將無法改善市容景觀。
亦即，「危老重建」涉及破壞「原都市設計」與「原都市計畫」及「原都市更新單元」三大問題。
根據危老條例程序與規定，一要屋齡三十年以上的舊屋；二要初估並確定「結構安全性能評估結果未達最低等級者」（或再詳細評估）；三要起造人擬具重建計畫書（包括：建築師之規劃設計圖說）；此時即可一個月內就核定，若有問題，則要求申請者在十五天內補正，並自核准重建之次日起一八○日內要申請建造執照。
危老條例存有盲點
經查，危老條例更是存在不少問題及盲點，尤其是：因偏向「委建」非「合建」機制，卻欠缺「權利變換」與「合意分配」之原則，尤其是未設計估價及信託二大機制，導致重建戶相互間之「找補」與「稅費負擔」與「成本預算及糾紛爭議」之防杜，變成同意戶相互間再滋生之難題。
日前曾有二件危老重建案件的協調，發生在整合成功，建築師寫了重建計畫書之後，卻在建造執照申請起造人名義時，增生喬不攏的情況。
大致的情形說明如下：緊鄰的三位透天厝地主甲、乙、丙，想透過危老條例的容積獎勵，以及一個月快速審查的優點進行重建，其經房仲業整合完成後，委請建築師介入重建計畫，卻發生如下情事：三宗土地合併往上蓋一棟八層樓高的房子，其中，一樓規劃三戶（各一戶），二樓以上則設計每層一戶，由三人抽籤二、三、四樓各分一戶，五樓至八樓則擬出售作為重建費用。
但因分配到四樓的丙，突然想要買下第五樓並擬上下打通做樓中樓。此時發生如下產權與稅費分擔爭議：
（一）甲、乙、丙三人，因不同時間取得，三人之增值稅轉移成本各自負擔，某甲認為應均分。
（二）某乙建議三人均申辦自用住宅稅率，並各自負擔。
（三）某丙因增購五樓，認為其基地持分可不移出，甲、乙應補貼該差額部分於他。
另外，六、七、八樓，是否由三人共同當起造人？且若萬一其中某人因財產糾紛被債權人查封、假處分（假扣押）時，則其他二人會否因共同起造，產權可能會被綁住、凍結，甚至造成不能出售，還涉及法拍之風險，此時，另二人的權益就難確保。
甚至，甲、乙、丙三人中之一人在重建過程（一～二年內），因故不配合時，會否也牽扯到其他二人之利益？
前述案例之四～八樓，可否先經由分配機制，分配於甲、乙、丙個別所有，再先作找補分配與付款方式之約定；惟實務上難於談妥，因為「危老重建之性質」，既係各為「重建性質」，相互間之找補多會拖到重建完成後。
欠缺信託及增值稅減免機制
也因此經驗法則上，甲、乙、丙三人多會以「共同起造」作為原則，卻涉及互綁連帶責任之缺失；此時應否參照都更「信託」之機制，除價金信託外，再加上起造人信託於金融機構，卻毫無規範。
再者：該如何選屋分配？假設第二至四樓都由甲乙丙三人各自分一層的話，那誰是第二層，誰是第三、四層？由於透天厝拉高變大樓後，依據國人對房地產的觀念，二樓的價值仍然高於三、四樓，如此一來，大家都特別想分到二樓吧（甚至再將一、二樓打通）！
危老重建案雖有房屋稅及地價稅的稅捐減免（減半徵收二年），但並沒有契稅及增值稅的交易稅之減免。
另，針對房屋稅在減半徵收二年後，仍未移轉者，續為延長至喪失（過戶）所有權止，但以十年為限。惟，地價稅卻無二年以上之減免機制。
原容積大於法定容積之認定
危老重建之老屋，尚需具備合法建物之性質，但不一定要完成建物「保存登記」，且其容積率，亦不一定明載於使用執照或建造執照中（蓋因當時尚未有容積率之管制）。亦即，老房子的原容積，在實務上應先行調閱三、四十年前使用執照（或建造執照）所登載的面積，再推算出其原容積率，若確屬大於現行法定容積率，即可試算何者較優而採用之。
惟，採用原容大於法容者，尚須注意老房子如有地下室，該地下室面積仍應規劃在地下室。
危老重建，係以「都市土地」為核心，勢必以興建區分所有建物為主軸，此時，另涉及「公寓大廈管理基金」該如何出資之問題？
若是一般公寓大廈所成立的管理委員會，都會有一筆來自建商結餘款撥給管委會的「管理基金」，但透過危老條例的重建案，多為地主或屋主當起造人，並沒有建商。
開發整合才是成功關鍵
亦即，依上述甲乙丙重建案的例子，蓋八樓後，日後成立管委會時，甲、乙、丙要依何種權利分配比例來出管理基金呢？這就是危老條例看不到的盲點所在。茲另列出「危老重建」與「都市更新」之差異性比較如表三。
此外，臺北市政府為了推動危老條例，積極鼓勵培訓單位舉辦「危老推動師」課程，值得表揚。
惟，宜注意的是，危老重建能否成功的關鍵，尤應著重在「開發整合」之推動，當然包括溝通協調之技術及居間協調之折衝與稅費之減免策略等，更應強化地籍、地權、地價、地稅之連動經驗與常識，更能得心應手。
來源：王進祥/理財周刊937期/2018/8/10
